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杨秀珠亡命13载归案 “海外不是法外之地”反腐态势已形成

2016-11-17, 财新网

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百名“红色通缉令”头号嫌疑人杨秀珠归案,对于在美加等国的外逃嫌疑人,必定会有不小冲击。杨秀珠们或许更能感受“海外不是法外”这一强烈信号


记者 周东旭


杨秀珠归案。13载亡命生涯结束。

日前,杨秀珠决定放弃在美国的“庇护”申请,回国投案自首。杨秀珠曾任浙江省温州市副市长,浙江省建设厅副厅长,算得上外逃嫌疑人中的知名人士,也是中国百名“红色通缉令”头号嫌疑人。

中央纪委发布的杨秀珠回国投案“纪实”评价:这一事件,在我国反腐败国际追逃追赃工作的进程中镌刻下新的印记,在中美反腐败执法合作进程中写下新的篇章。

这一评价较为中肯。首先,杨秀珠案当时影响极大,时至今日,亦称得上是外逃的标志性案件。而且,出逃时间长,先后逃往意大利、法国、荷兰、加拿大、美国等地。据温州市纪委2004年的通报,杨秀珠已被查清的涉案金额为2.532亿元。

其次,杨秀珠是从美国归案。美国一直被外逃贪官视为“避罪天堂”。国际刑警组织中国国家中心局公布的100名外逃嫌疑人的“红色通缉令”,40名以美国为目的地,另有26名以加拿大为目的地,总共占66%。杨秀珠的归案,对于在美加等国的外逃嫌疑人,必定会有不小冲击。

最后,杨秀珠曾扬言“死也要死在美国”,极为猖狂。如今自愿回国投案,一百八十度的转变再一次昭示:外逃嫌疑人日子不好过,天网恢恢,难以心存侥幸。

“腐败分子即使逃到天涯海角,也要把他们追回来绳之以法。”外逃多年的杨秀珠们,或许更能切身感受到这一强烈信号。

海外不是法外

杨秀珠归案的背后,不仅体现了自上而下的反腐决心和意志,也体现了国际追逃追赃的经验积累以及制度建设。

《中国纪检监察》曾刊文称,习近平总书记无论出访还是参加国际会议,都主动设置反腐败国际合作议题,同有关国家领导人讨论加强追逃追赃合作。“追逃追赃工作由过去部门间对话解决,已上升为构建国家间政治与外交关系的战略高度。”

中国纪检监察学院副院长李永忠亦曾透露,国家主席习近平在与奥巴马会晤时,特别强调了遣返外逃人员,并且第一个点名杨秀珠。

中共十八届三中、四中、五中全会和中央纪委三次、五次、六次全会,也均对国际追逃追赃作出专门部署。比如,十八届四中全会决定提出“加强反腐败国际合作,加大海外追赃追逃、遣返引渡力度。”中央司法警官学院研究员贡太雷撰文分析,纵观党的历史,在党的中央全会和中央纪委全会文件中提出“加强反腐败国际合作”和“加大国际追逃追赃力度”,尚属首次。

从公安部的“猎狐行动”,再到中央统一部署的“天网行动”,专项打击层层加码。2014年以来,中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室成立,具体工作由中央纪委国际合作局承担。办公室成员由中央纪委、最高法、最高检、外交部、公安部、国家安全部、司法部、人民银行等组成,一定程度避免了“九龙治水”的掣肘。除了国际层面,省市也成立相关对应机制,上下联动格局初步形成。杨秀珠归案就是多个部门密切配合的结果。

国际追逃追赃,不可能仅靠中国一己之力,与其他国家和地区的合作必不可少,国际合作就需要建立相关机制。据统计,中国已经至少与89个国家和地区建立了反腐败合作关系,对外缔结了44项引渡条约和57项刑事司法协助条约。北京师范大学教授黄风曾撰文分析,1987—2014年中国缔结的关于国际刑事合作的条约(协定)已经超过130个,缔约数量以大约平均每年5个的速度递增,这在全世界都是罕见的。

另外,中国还在国际会议上积极倡导反腐机制建设,刚刚结束的G20峰会,国际联合反腐就成为重点议题,比如,制定追逃追赃高级别原则,在华设立反腐败追逃追赃研究中心等。

截至2016年9月,中国已从70余个国家和地区追回外逃人员2210人,其中,国家工作人员363人,追赃79.94亿元。“百名红通人员”已有37人落网。

此次杨秀珠归案,很大程度也得益于中美执法合作。中央纪委发布的“纪实”披露:2014年5月,杨秀珠持假护照逃往美国纽约。美方接到中方提出的司法协助请求后,遂将其逮捕并羁押。同年12月,中美执法合作联合联络小组(简称JLG)第12次全会上,中美双方将杨秀珠案确定为头号追逃案件,专人专办,集中资源突破。此后两年多的时间里,中美双方共同对杨在美涉嫌疑人罪行为进行调查取证,北京、杭州和美国华盛顿、纽约等多地都留下了中美双方联合调查的足迹。

2016年9月,中美JLG反腐败工作组第十一次会议在美举行,中美双方就杨秀珠归案形成时间表和路线图,并就杨秀珠回国投案自首相关安排达成初步共识。

中美执法合作联合联络小组成立于1998年5月。2000年6月,《中美司法协助协定》签订,双方在追缴被非法转移的犯罪所得、对逃犯的监控及缉捕等方面合作逐渐增多。中美执法合作联合联络小组反腐败工作组于2005年成立。

2014年,来华出席APEC第26届部长级会议的美国国务卿克里曾表示,美方愿与中方开展相关领域的执法合作,只要证据确凿,美国绝不会成为贪腐分子的避难所。

可以说,“海外不是法外之地”的反腐态势已经形成。

多项措施压缩外逃嫌疑人生存空间

国际追逃追赃需要决心,也少不了人力、物力、财力的投入,同时,更是一门“技术活”。国际合作表面看是不同国家的配合,背后实则是不同体制和法律体系的融洽,除了各自利益,技术性因素也至关重要。

当前,中国境外追逃追赃使用的措施,主要有引渡、非法移民遣返、异地追诉和劝返。后面三者又被称为引渡的替代措施。从国际通行做法看,引渡最为常见,但是,引渡往往讲求互惠原则和条约前置主义(即要求以存在双边引渡条约为前提), 加之当前中国与美国、加拿大等外逃嫌疑人集中地尚未签订引渡条约,所以,后三者成为中国追逃追赃的主要手段。

所谓引渡,是指被某国指控为犯罪或已被某国判刑的人逃至本国,根据某国请求而移交嫌疑人。引渡是将境外犯罪嫌疑人缉拿回国的一般方法。但是,在国际法上,国家没有必须引渡的义务,引渡需要相互承认的法律依据,比如含引渡条款的国际条约、国际公约以及相关国内立法。

在引渡无法大范围使用的前提下,非法移民遣返、异地追诉和劝返得到更广的应用。赖昌星就是以非法移民遣返方式归案。非法移民遣返是指,将不具有合法居留身份的外国入境者遣送回国,是遣返国单方面做出的决定。由于客观上非法移民遣返与引渡具有一样的效果,也被称为 “事实引渡”。

异地追诉近期较受关注的是乔建军案。2015年3月,外逃嫌疑人乔建军前妻赵世兰在美被捕,并由美国检察院以移民欺诈和洗钱等罪名告上法庭。乔建军在逃,美国当局通缉。2011年,时任中储粮周口直属仓库主任的乔建军携款3亿多元潜逃。美国检察官称,他们得到中国最高人民法院和中国公安部的协查通报,希望美国联邦执法部门协助追查乔建军和赵世兰携带赃款潜逃美国一案。外逃嫌疑人直接在美国被起诉的案例并不常见。

所谓异地追诉,是指请求国向被请求国提供掌握的证据材料,协助被请求国依据本国法律对逃犯提起诉讼。由于异地追诉是按照外逃目的国的法律对逃犯定罪处罚,所以,往往要聚焦在目的国的犯罪事实。

但是,上述两种方式实践操作难度颇大。比如赖昌星案,除了两国政治层面的考量,“技术性”因素亦不容忽视。赖昌星的加拿大旅游签证到期后,成为“非法移民”,赖昌星提出难民申请,经过“难民身份确认程序”,而后才进入“非法移民遣返程序”。遣返也有严格程序,比如“风险评估”,经过十余年,才最终被强制遣返。而“评估”的重要内容之一就是,中国刑事法治制度是否符合国际人权标准,赖昌星被遣返后能否获得公正人道待遇。

另外,逃犯也经常以在目的国取得永久居留权或者国籍对抗移民法遣返或引渡,这一情况下处理程序会更繁琐。而这些严格的法定程序都不是单纯依靠“嘴头政治”就能解决的,需要清晰有力的理据和论证。

实践中,应用最多的方式是劝返。所谓劝返,是指通过对外逃人员开展说服教育,使其主动回国接受处理。比如,目前已经归案的37名“红色通缉”嫌疑人中,超过20人属于“劝返”。2015年1月,最高检通报全国职务犯罪国际追逃追赃专项行动工作情况,当时已回国投案自首的49名犯罪嫌疑人中,经对犯罪嫌疑人及其家属、重要关系人开展劝返工作,主动回国投案自首的36人,占73.5%。劝返也因此被视为中国反腐实践中总结出的重要经验。

劝返有自身优势,可以最大限度的节省各国合作成本,犯罪嫌疑人也可因“自首”而减轻罚则。另一方面,也可以说劝返是在其他制度囿于各种制约当前难以广泛应用下的选择。2008年,云南胡星案也被视为官方将劝返运用到境外追逃的初步尝试。

有时,各种措施可能并用,以压缩外逃嫌疑人的空间。比如,杨秀珠归案就采用了“劝返、遣返、异地追诉”三管齐下、以劝返为主的追逃策略,使其逐渐放弃了避难申请。如果不是劝返,单是在美国申请避难,就需要经过移民法院初审、司法部内设的移民上诉委员会行政复核和联邦上诉法院司法复核三级审核,这一过程往往会费时数年。这也是国际追逃追赃不得不考量的制度成本。

追逃追赃措施多样化带来的最直接效果就是,外逃嫌疑人的生存空间日益萎缩。或许,起初还有人幻想在法治程序繁复且与中国没有引渡条约的美加等地区寻求庇护场所,现在看来,这种可能性的确越来越小。

追逃追脏还需制度支撑

每一个追逃追赃成功案例背后,都是对内若干部门配合,对外协同作战的结果。对内配合要求打破固有的“一亩三分地”,对外协同则要求能够切实了解当地法律,严格依照当地法律程序开展有效工作。“中国式思维”很容易在海外“碰壁”。

相关机制待理顺(部门之间以及国家层面与省市协调等),追逃追赃成本高(比如人员国际往来、专业人员聘请等),国际合作经验缺乏(外语水平以及对国际合作法律制度的掌握等),仍是摆在眼前的不小挑战。

黄风曾撰文列举,根据中国司法部司法协助与外事司的一项统计,自2003年至2013年,作为刑事司法协助联系途径的“中央机关”,我国司法部共接受外国向我国提出的刑事司法协助请求1200余件,而司法部代表我国办案机关向外国提出的刑事司法协助请求则不足100件。在2014年11月举行的“中法刑事司法协助”研讨会上,法国司法部刑事与特赦司检察官介绍说:近几年来,法国向中国提出的刑事司法协助请求有100件,而中国向法国提出的类似请求只有4件;法国政府向中国提出的引渡请求有4件,而中国政府向法国提出的引渡请求只有1件。而据该检察官介绍,法国司法部的缉捕人员数据库中,受到国际刑警组织红色通缉令通缉的中国逃犯有一百二十余人。

另外,黄风还提醒,由于国际刑事司法合作通常遵循互惠原则,因而在我国主管机关不能够执行外国法院作出的没收裁决,甚至不能够执行外国主管机关提出的资产冻结、扣押请求的情况下,我们向外国提出的执行没收裁决的请求以及冻结、扣押犯罪资产的请求怎么可能会得到顺利执行呢?

相比于追逃,追赃难度更大,甚至不少国家乐见巨额资金的流入,且一旦追赃,又可能涉及当地多方利益。另外,追赃也有法律层面的难度,中国实行的没收、追赃制度,往往与国外司法制度因差异而导致实施困局。所以,也有学者建议尝试美国、澳大利亚施行的资产分享制度,以调动国际合作积极性。

自上而下的反腐动员已经具备,最重要的就是技术层面的准备。黄风接受财新采访时曾指出,开展对腐败分子的海外追逃追赃工作,国际上提供的合作和帮助固然重要,但更关键的在于中方能够提供足够的证据材料,去证明贪官的哪些资产属于非法转移的犯罪收益。因此,海外反腐首先应强化中国公检法等机关对贪腐分子追逃追赃的调查取证能力,同时也应建立预防机制,防止腐败分子向海外转移资产。

应该承认,在建立完善的双边或多边追逃追赃机制前,充分利用强势追逃追赃,有利于为今后的国际追逃追赃积累经验,另一方面,也可以在威慑外逃嫌疑人的同时,为国际合作建章立制赢得战略时间。

当然,要想彻底化解追逃追赃压力,关键还是国内反腐攻坚的根本性突破。

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